Крутая шкала

время выхода в эфир — пт, 11:08

Программа о новостях, тенденциях, перспективах развития российской и мировой экономики и финансовых рынков

Ведущие:: Алексей Дыховичный ведущий эфира на Эхо Москвы

Обычная версия

эфир

20.01.2012 11:14

Крутая шкала : Изменение суверенного рейтинга: последствия для регионов

Гости:: Борис Копейкин аналитик «Standard&Poor’s»

Ведущие:: Алексей Дыховичный ведущий эфира на Эхо Москвы

Изменение суверенного рейтинга: последствия для регионов

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: В столице 11 часов 13 минут . Добрый день. Алексей Дыховичный у микрофона. Вы слушаете радиостанцию «Эхо Москвы». Борис Копейкин, аналитик рейтинговой компании «Standard&Poor's», у нас в гостях. Борис, здравствуйте.

Б. КОПЕЙКИН: Здравствуйте, уважаемые слушатели. Здравствуйте, Алексей.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: «Изменения суверенных рейтингов: последствия для регионов» - так звучит тема нашего эфира. Причем не только российских регионов, но и европейских. Об этом обещали вы рассказать. Будет?

Б. КОПЕЙКИН: Придется. Потому что недавно у нас были очень важные новости, посвященные суверенным рейтингам именно в Европе. Поэтому не удастся этого избежать.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я бы хотел начать с российских регионов. У нас идут отставки глав регионов. В частности, Волгоградская область, была принята отставка главы региона, до этого критика за ЖКХ. Также отставка Ильи Михальчука, это Архангельская область. Была критика за ЖКХ и губернатора Кировской области Никиты Белых. Однако он в нашем эфире заявил, что считает критику необоснованной. Злые языки связывают всю эту критику и отставки с низкими результатами на выборах. Если говорить о Волгоградской области, то там 29,74% голосов «Единая Россия» набрала, это один из самых низких результатов по стране. В Архангельской области тоже совсем немного было. Действительно ли, в тех регионах, где идут отставки, чистки, там ситуация, в частности, с ЖКХ хуже, чем в остальных?

Б. КОПЕЙКИН: Вы подчеркнули одну из ключевых проблем, которая нами постоянно на протяжении многих лет отмечается в связи с уровнем рейтингов российских регионов, да и муниципалитетов тоже. Это непрозрачность системы принятия очень многих важных решений. В том числе с момента смены процедуры выборности губернаторов на фактически назначение добавилась непрозрачность еще и в этом вопросе. Для контекста: международная практика бывает разной. Бывает, что главы разного уровня избираются непосредственно населением, бывает, что они избираются путем разных механизмов. Они могут назначаться. Системы бывают разные. Чего нам не хватает, так это понятности, предсказуемости, прозрачности.

Есть разные нормативные акты. Есть указ президента, есть документы Минрегионразвития, содержащие многочисленные индикаторы, оценки качества управления, оценки деятельности глав органов исполнительной власти субъектов федерации. Используются ли эти индикаторы, не используются ли, до сих пор остается непонятным. Поэтому однозначно ответить на вопрос о причинах того или иного решения очень сложно. Но что это значит для рейтинга? Понятно, что эта ситуация возникла не вчера. Мы уже несколько лет существуем в данной реальности. Мы учитываем это в нашей оценке кредитного качества городов и регионов.

Соответственно, нам нужно ответить на вопрос, как такая ситуация, когда достаточно неожиданно центральная власть может сменить главу того или иного субъекта федерации, как это сказывается на способности и желании региона платить по своим долговым обязательствам. И вот здесь для нас главный вопрос – как такая отставка или, наоборот, не отставка могут сказаться на той финансовой и экономической долговой политике, которая регионами проводится. Если политика не меняется, то, с точки зрения кредитного качества, это не так важно. Если же эта отставка одновременно очень часто предусматривает смену команды, полную или частичную, изменения каких-то ориентиров, задач, если такие изменения приводят к другой финансовой, к другой долговой политике, то, конечно, это сказывается на кредитном качестве, может сказаться на рейтинге. Опять же для контекста. Сейчас вы упомянули несколько регионов. До этого совсем недавно мы наблюдали фактически аналогичные изменения в Москве, в Петербурге. Если уж говорить о Москве, сложно сказать, что ситуация в ЖКХ в Москве самая плохая по сравнению с другими субъектами федерации. Соответственно, причины могут быть разные.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Отставка Лужкова была не из-за ЖКХ, никто его не ругал за ЖКХ, это не было причиной.

Б. КОПЕЙКИН: Вы сами отвечаете на свой вопрос. Причины могут быть разные. Главное, что не совсем понятно, в чем здесь дело. И это подводит нас к теме передачи, которую мы завили, к взаимосвязи рисков на суверенном уровне и рисков для регионов и муниципалитетов. Что происходит? Мы понимаем, что очень много вещей, которые происходят на региональном муниципальном уровне, находятся абсолютно вне контроля региональной муниципальной власти. Один из ярких примеров – это отставки и назначения губернаторов. Доходная база. Более 80% всех доходных поступлений субъектов РФ, муниципальных образований абсолютно никак не зависят от решений регионов муниципалитетов. Это те налоги, которые устанавливаются федеральным законодателем – и база, и ставка. Это межбюджетные перечисления из федерального же бюджета, на которые влиять очень сложно. Что приводит к огромной зависимости доходной части бюджетов от решений федерации. Расходная часть. Один губернатор, другой губернатор. Независимо от этого федеральная власть объявляет, что надо повышать заработные платы и указывает на сколько. И большинство регионов так и делают.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я правильно понимаю ваш ответ, что кто его знает, какова там финансовая ситуация, а кто его знает, какова там ситуация с ЖКХ.

Б. КОПЕЙКИН: Вы сейчас назвали несколько регионов, с некоторыми из них мы не работаем, у некоторых регионов у нас рейтинги есть. Например, у Вологодской области у нас рейтинг находится на уровне В+. Это не самый высокий рейтинг, но нельзя сказать, что это очень низкий рейтинг. Это достаточно высокий уровень кредитоспособности в российском контексте. Нет каких-то немедленных рисков, которых мы бы опасались. Мы не ожидаем дефолт, резкого ухудшения ситуации. Был у нас до лета этого года рейтинг Волгоградской области, он тоже к лету у нас был на уровне В+. Я уже сказал, что это не самый высокий рейтинг, но это и не критичная ситуация. У нас на Украине сейчас есть рейтинги на несколько ступенек ниже, на уровне ССС+, например. Поэтому нельзя сказать, что ситуация абсолютно критична. Мы понимаем, что муниципалитеты и регионы, с которыми мы работаем, это заемщики с наибольшим кредитным качеством в российских условиях. И даже те, у кого рейтинг по нашей шкале, по нашей выборке ниже, чем у других, если посмотреть на тех, у кого рейтингов нет, они всё равно оказываются выше среднего.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Возврат к системе выборности губернаторов, с какими-то поправками, сейчас этот вопрос более чем актуален. Возврат к выборности приведет ли к автоматическому повышению рейтингов?

Б. КОПЕЙКИН: Никакого однозначного ответа сейчас нет. Потому что один из существенных факторов, который ограничивает сейчас кредитное качество любого российского региона - что Москвы, что Архангельской области, кого угодно, - это непредсказуемый характер системы межбюджетных отношений в расширенном смысле. И система назначения высших должностных лиц субъектов федерации - это лишь один из небольших аспектов этой системы в целом. Если мы увидим, что система стала более предсказуемой, что федерация не принимает единолично некие решения, которые могут существенно сказаться на финансовом положении субъектов федерации, потому что таким образом изменилась система, не потому что федерация начала вести себя лучше по отношению к регионам, а именно потому что система не позволяет принять такие решения, то тогда это может сказаться позитивно на кредитном качестве. Если же этого не произойдет, то навряд ли. Пока детали не понятны.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Финансовая свобода важнее демократии, важнее выборности, для рейтингов по крайней мере.

Б. КОПЕЙКИН: Давайте лучше постараемся рассказать на примерах.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Вы просто себя в ловушку загнали. Наш слушатель спрашивает вас: «А как можно определять кредитный рейтинг региона, если значительная часть его бюджетных доходов зависит от федеральных трансфертов, размер которых нигде не детерминирован?»

Б. КОПЕЙКИН: Вопрос абсолютно правильный.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: То, о чем вы говорите. О каких рейтингах тут можно говорить?

Б. КОПЕЙКИН: О кредитных. О них мы продолжаем говорить. Естественно, что система наша российская, она, действительно, крайне непредсказуема. Около 30% всех поступлений в бюджет регионов и муниципалитетов – это перечисление из федерального бюджета именно в виде разного рода трансфертов, субсидий, дотаций. Очень много разных механизмов их распределения, где-то по формуле, где-то разовые решения на уровне правительства РФ и так далее. Система достаточно сложная, она очень плохо прогнозируемая. Естественно, мы закладываем эти риски в уровень кредитных рейтингов.

С другой стороны, мы понимаем, что есть трехлетний федеральный бюджет, который задает некие основные параметры, он говорит, сколько в целом будет выделено на межбюджетные перечисления регионам и муниципалитетам. По предварительным планам эта сумма несколько уменьшается в течение ближайших нескольких лет. Хотя мы ожидаем, что в реальности она все-таки уменьшаться не будет, что в случае, если позволит экономическая конъюнктура и конъюнктура доходов на федеральном уровне, естественно, регионы будут получать больше. Конечно, очень часто вопрос, почему тот или иной регион получил именно вот столько. Это учтено в уровне рейтингов. Мы понимаем, что часть доходов, она непредсказуема.

Но не надо концентрироваться лишь на трансфертах. Если вы посмотрите на основные налоговые источники доходов – налог на прибыль предприятий, налог на доход физических лиц, – кто решает, какая будет ставка по этому налогу? Кто решает, какая будет база, что, собственно, облагается? Какие предлагаются льготы? Все равно это федерация. И в рамках существующей системы у регионов практически нет возможности каким-то образом противостоять решению федерации, с которым они не согласны. Допустим, решит РФ снизить ставку налога на прибыль – хотя пока, естественно, таких решений не обсуждается, - либо решит увеличить некие льготы по налогу на доход физических лиц. Например, относительно недавно была увеличена льгота для покупателей недвижимости с одного миллиона до двух миллионов рублей. Решение федеральное, озвучивалось г-ном Путиным. А реальные доходы снизились у регионов и муниципалитетов.

В рамках нашей системы противостоять этому нельзя. Проблемы не в одних лишь трансфертах. Абсолютное большинство всех доходных источников полностью контролируется на федеральном уровне. И это один из ответов на вопрос, почему, если все-таки возвратиться к теме нашей беседы, почему мы не видим сейчас никаких перспектив, для того чтобы рейтинги даже самых богатых, самых сильных, самых замечательно управляемых российских регионов и городов были бы выше суверенного уровня. Хотя, в принципе, такое возможно, и в мире такое происходит. Если мы сейчас посмотрим на Европу, у нас сейчас есть рейтинги некоторых испанских регионов, которые на несколько ступенек выше рейтинга Испании. Потому что система выстроена абсолютно по-другому.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Это произошло в результате снижения рейтинга.

Б. КОПЕЙКИН: Это происходило уже несколько лет.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я напомню слушателям, что у нас существует смс +7-985-970-4545, вы можете присылать свои вопросы. Мы говорим о рейтингах регионов, как российских, так теперь еще и испанских.

Б. КОПЕЙКИН: Не только испанских, можем поговорить глобально о ситуации. Какие фундаментальные отличия? И эти отличия не только между Испанией и Россией, но и, например, между Испанией и Италией или Испанией и Францией. Есть несколько регионов в Испании с особым статусом. Если у нас федерация устанавливает налоги, собирает, говорит, в какой пропорции она готова ими делиться с субъектом федерации, и говорит, на какие цели субъекты федерации должны эти деньги тратить, то для этих регионов со специальным статусом в Испании ситуация абсолютно обратная – это они устанавливают налоги и договариваются с Испанией, в какой пропорции они готовы отдать какую-то часть этих денег. Т.е. они полностью контролируют свою доходную базу. На законодательном уровне они решают, сколько нужно платить налогов, какая ставка, база и так далее. Они сами их собирают, сами их перечисляют. Это тоже очень важно, технические процедуры.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Это ряд регионов, не все, наверняка прежде всего Каталония.

Б. КОПЕЙКИН: Это Страна Басков, это Наварра, это Бискай, это регионы со специальным статусом в Испании. У остальных система другая, это правда. Если посмотреть на соседнюю Италию, там наоборот, там центральное правительство говорит о том, какие налоги собираются, а дальше значительную часть доходов перечисляют регионам, которые в соответствии в основном с указаниями центрального правительства финансируют большей частью здравоохранение. Это основная обязанность на региональном уровне для итальянских регионов. Там система устроена обратным образом. Поэтому итальянским регионам практически невозможно продемонстрировать кредитное качество выше странового. А вот испанским регионам с особым статусом это сделать можно. Мы прервались на очень важном техническом аспекте. Например, в России действует система федерального казначейства, которая одновременно обслуживает региональные бюджеты.

На Украине такая же ситуация. Вроде бы очень удобно, происходит консолидация и так далее. Но здесь есть один риск, который два год назад материализовался на Украине. Город Львов, у которого в украинском казначействе были деньги, который хотел своевременно заплатить проценты по своим облигациям, очень небольшую сумму по-настоящему, отправил своевременно платежное поручение, чтобы осуществить платеж. К сожалению, оказался в дефолта. Потому что у центрального правительства в рамках выборного цикла тогда были другие приоритеты, и центральное правительство откладывало все расходы, которые просили делать города, приоритезировало свои собственные расходы, прежде всего надбавки к пенсиям, не разобравшись в ситуации. В результате потребовалось вмешательство мэра города, его беседа с премьер-министром страны, для того чтобы решить абсолютно техническую проблему. Поэтому у нас есть несколько условий, при которых мы считаем возможным, чтобы рейтинг региона оказался выше, кредитное качество оказалось лучше, чем у центрального правительства. Одно из этих условий – это технический контроль за доходом. Т.е. абсолютно обратная система по сравнению с тем, что сейчас выстроено у нас.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Прервемся на пять минут. Борис Копейкин, аналитик компании «Standard & Poor's», у нас в гостях. Говорим мы о рейтингах регионов. Новости на «Эхе»

НОВОСТИ

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: 11-35 в столице. «Изменение суверенных рейтингов: последствия для регионов» - так звучит тема нашего эфира. Выясняется, что изменения суверенного рейтинга страны не всегда приводят к изменению рейтингов регионов. Есть страны, такие как Испания, где это может быть совсем не так. Всё зависит от финансовой самостоятельности региона.

Б. КОПЕЙКИН: Один из очень важных аспектов. Если вкратце сформулировать основные условия, каким образом это может быть достигнуто и почему для нас это интересно в нашем контексте, почему мы об этом говорим на «Эхе Москвы». Постараюсь рассказать.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Если совсем грубо, есть ли возможность, допустим, Татарстану дать такую же финансовую независимость, какую имеет Страна Басков в Испании?

Б. КОПЕЙКИН: Постараюсь рассказать. Что нужно, что для того чтобы кредитное качество, как в случае Страны Басков в Испании, оказалось выше суверенного качества центрального правительства? Во-первых, нужно быть уверенным, что в случае стресса, экономического спада, снижения тех трансфертов, о которых мы говорили в начале передачи, роста безработицы, роста возможных социальных расходов, потому что тех же безработных становится больше, нужно быть уверенным, что этот регион или муниципалитет сохранит кредитное качество на более высоком уровне, чем суверенное правительство.

Основой для этого должна быть более сильная экономика, чем в целом по стране. И в любой стране есть регион или город, где экономика развивается быстрее, находится на более высоком уровне, чем экономика остальных городов и регионов. Другое очень важное условие – это система в расширенном понимании всех правил, всех отношений, которая позволяет ограничить риск негативного вмешательства со стороны суверенного правительства. В той же Испании ВВП Страны Басков выше испанского в расчете на жителя. А система устроена таким образом, что фактически правительство Испании не может каким-то образом перераспределить финансовые потоки в свою пользу без согласия этих регионов со специальным статусом. Навряд ли они будут на это соглашаться, особенно в условиях экономического кризиса и стресса.

Конечно же, это способность в случае, если все-таки какое-то негативное вмешательство со стороны суверенного правительства произошло, способность каким-то образом с этим справиться за счет внутренних ресурсов, большая гибкость, свое собственное казначейство. Как раз я приводил украинский пример, где отсутствие этого может привести к плачевным результатам. Что происходит в российских регионах? Есть у нас ряд российских регионов, у которых экономика богаче, чем по стране в целом. Это, конечно, наши нефтяные регионы и это Москва с Санкт-Петербургом, есть еще ряд других регионов.

Чего у нас совершенно точно нет? У нас нет системы, которая ограничивает риск негативного вмешательства центрального суверенного правительства. Центральное правительство всегда может изменить правила игры таким образом, чтобы эти дополнительные ресурсы более богатых регионов перераспределить – возможно, справедливо, возможно, несправедливо, вопрос не в этом. Вопрос в том, что центральное правительство это сделать может. И если – опять же возвращаясь к тому вопросу, который вы поставили чуть раньше, - если выборность губернаторов, если эта новая система будет одобрена и она позволит повысить возможности регионов сопротивляться этим негативным изменениям, потому что политическая значимость у губернаторов окажется выше, возможно, значимость Совета Федерации как палаты, представляющей интересы регионов, окажется выше, т.е. смогут они противостоять негативным изменениям в какой-то степени, это может позитивно сказаться на ситуации в регионах.

У нас есть методология. Какой бы суверенный рейтинг не был, у нас есть методология. Мы смотрим на экономику, мы смотрим на правила игры, на систему межбюджетных отношений в целом, мы смотрим на качество управления, мы смотрим на финансовые результаты, на показатели исполнения бюджета, на ликвидность, на уровень долга и так далее. И что мы видим уже сейчас в России? Если вы внимательно посмотрите на те релизы, которые есть у нас на сайте, мы уже это сказали в течение этого года про Петербург и про Москву. Мы сказали, что их индивидуальный кредитный профиль, т.е. оценка кредитоспособности без учета риска возможного дополнительного негативного вмешательства со стороны федерации, он выше суверенного рейтинга. На практике это значит, что рейтинг Москвы и Петербурга остается сейчас у нас на суверенном уровне, но в случае гипотетическом, если рейтинг России идет вверх, то рейтинги Москвы и Петербурга автоматически у нас идут вверх тоже.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Их на сегодняшний день сдерживает исключительно рейтинг страны.

Б. КОПЕЙКИН: Именно так.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я все-таки хочу вернуться к финансовой независимости регионов. Это вынужденная ситуация для центрального правительства, в частности, если брать пример Испании и Страны Басков, дать такую финансовую независимость региону? Или в этой финансовой независимости есть какое-то сознательное решение? Есть ли оно или нет? Испания, Страна Басков – это особые регионы, тут всё совершенно понятно. Но есть ли здесь сознательность?

Б. КОПЕЙКИН: Естественно, ситуация очень сложная. Но здесь есть, как минимум, две стороны медали. Если кто-то от вас не зависит, то в сложной ситуации и помогать нужно в меньшей степени. В рамках нашей очень централизованной системы распределения финансовых ресурсов между уровнями власти. И мы это наблюдали в последние годы. В случае резкого ухудшения ситуации те регионы, которые оказались в сложном положении, они все-таки получали дополнительную помощь. Федерация существенно, на десятки процентов увеличила объем перечислений в региональные бюджеты в последние годы по сравнению с тем, что первоначально планировалось в том же федеральном бюджете. Т.е. оборотной стороной этой централизации и контроля становится ответственность.

Если уж вы централизовали доходы, вы говорите, на что тратить, сколько тратить, повышать зарплату или не повышать зарплату, вам приходится за это отвечать. В Италии мы это видим. Например, сейчас именно центральное правительство фактически говорит регионам, на сколько надо сдерживать рост расходов на здравоохранение или, может быть, их сокращать. Потому что система достаточно централизованна для регионов, они получают значительную часть доходов либо в виде перечислений межбюджетных, либо в виде разделяемых налогов от центрального правительства и тратят это в основном на здравоохранение. Около 80% всех расходов регионов – это здравоохранение. В результате это становится ответственностью центрального правительства. Это уже не проблема исключительно региональная.

Что лучше, что хуже всегда вопрос сложный. Это, наверное, политический выбор в значительной мере. Но мы понимаем, что это значит для кредитного качества. Если у вас система для регионов более автономна, они более независимы, это, с одной стороны, означает возможность оказаться выше среднего, в том числе выше суверенного правительства, для тех, у кого богатая экономика, для тех, у кого хорошее качество управления, для тех, кто эффективно управляет ликвидностью, долгом и так далее. Но это и другие возможности для более слабых.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Т.е. существуют примеры, когда центральное правительство осознанно отдает часть финансовой свободы регионам. Не потому что они вынуждены это сделать, потому что по-другому никак, а потому что они хотят это сделать, чтобы снять с себя часть ответственности.

Б. КОПЕЙКИН: Если мы посмотрим на те же США, Штаты обладают достаточно высоким уровнем финансовой независимости. Соответственно, в случае ухудшения кредитного качества отнюдь не обязательно центральное правительство будет помогать отдельным штатам. Та ситуация, которую мы наблюдали в России, она обратная, что, наверное, ограничивает кредитное качество для наиболее сильных, но, с другой стороны, помогает наиболее слабым.

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Спасибо вам. Борис Копейкин, аналитик рейтинговой компании «Standard & Poor's», был у нас в гостях. Борис, спасибо.

Б. КОПЕЙКИН: Огромное спасибо.

комментировать