Горизонталь власти в России. Новая регионалистика

Булат Столяров, генеральный директор IRP Group:

Видение проблемы
По формальному юридическому устройству Россия – это страна с четким разделением полномочий по уровням государственного управления. Россия ратифицировала Европейскую хартию и наше законодательство о распределении полномочий между Федерацией, регионами и муниципальным уровнем в целом адекватно Хартии, подразумевая автономность мандатов уровней власти. Философия Хартии базируется на предпосылке, что вся полнота власти и ответственности принадлежит Человеку, который для решения ряда вопросов делегирует их часть на муниципальный, далее на региональный и далее на национальный уровни. Как показывает опыт достаточно большого количества стран, например евроатлантических, такая модель может быть эффективной.

Философия противоположной модели заключается в том, что вся полнота власти принадлежит не человеку, а Богу, который для решения земных вопросов делегирует власть Монарху, а он в свою очередь для решения вопросов территориального уровня обеспечивает полномочиями регионы и муниципалитеты. Как известно из опыта совсем других стран, например арабских и азиатских, и такая модель может быть эффективной.

Проблема неэффективности России в этом отношении, очевидно, заключается в том, что формально-юридический каркас мы заимствовали из модели европейской, присуждающей всю полноту власти и ответственности Человеку (и продолжаем жить в этой формальной среде), а реальная политическая и экономико-бюджетная практика уверенно стремится к варианту монархическому. Отсюда постоянные конфликты интересов на всех уровнях или, попросту говоря, бардак.

Безусловно, европейская модель, в которой источником власти и полномочий является Человек, капитализирует и делает живым и интересным муниципальный и далее региональный уровни управления. Модель монархическая капитализирует федеральный центр и основывается на презумпции гениальности национального уровня управления, который в каждом конкретном случае намного лучше местной элиты знает, что делать с любым вопросом, от вывоза мусора до строительства сарая. Повторю, обе модели могут быть эффективными на разных ландшафтах.

Но при этом я уверен в том, что России с ее разнообразнейшим пространственным, социо-культурным и экономическим ландшафтом абсолютно не подходит модель монархическая и абсолютно подходит модель евроатлантическая. Но бардак при этом хуже любой из них.

Вызов
Сделать элиты регионов и городов реальными субъектами креативного развития российского пространства, наделив региональный и муниципальный уровень принципиально бόльшим количеством полномочий и ресурсов, приведя действующую политическую практику в соответствие с Конституцией и Европейской Хартией.

Актуальность
Четкий политический вектор последних 10 лет в сторону централизации полномочий и финансов сформировал на федеральном уровне фантастический ресурс в виде перераспределения через федеральный бюджет 70% средств консолидированного бюджета страны, в сочетании с попыткой решать на федеральном уровне примерно такую же долю государственных вопросов.

Такой совокупности средств и полномочий на федеральном уровне не нужно никому: ни регионам и муниципалитетам, которые элементарно лишены энергии для саморазвития, ни – главное – федеральному правительству, у которого физически не хватает менеджерской мощности на управление и 30% этого ресурса. А это означает, что искусственно перезагруженный чужой работой федеральный центр не в состоянии решать даже того минимума задач, которые он решать обязан, например привести в порядок суды, правоохранительные органы, границу, федеральные трассы и пенсионную систему.

Очевидность того, что с консолидацией полномочий в начале 2000-х гг. перегнули палку, наступила уже лет 5 назад, когда предпринимались практические попытки сформировать так называемый «конкурентный федерализм». Во время действия этой доктрины весь ресурс консолидирован на национальном уровне, но национальный уровень регулярно проявляет невиданную щедрость в отношении «продвинутых» регионов, которые демонстрируют центру свое желание и компетентность что-либо делать. «Продвинутые» регионы получали многомиллиардные средства Инвестфонда, инвестиционные программы а-ля Олимпиада в Сочи и Саммит АТЭС во Владивостоке, приземляли на свои территории Особые экономические зоны, и мн. др. Общий итог один: огромные проблемы со всеми без исключения проектами федерального значения, возникшими в рамках реализации доктрины конкурентного федерализма. Потому что федеральные деньги приобрели все хрестоматийные черты «глупых денег», к которым прочно прикреплен интеллектуальный и управленческий потенциал отрицательного значения.

Необходимость децентрализации стала еще яснее во время кризиса, когда более 90% антикризисных решений не было принято и не сработало только в силу самого факта централизации ресурса: эти задачи не имели шанса быть обработанными. И регионы оказались в ситуации а) невозможности помочь себе самостоятельно в силу известного распределения полномочий и б) невозможности получить федеральные решения в силу физической перезагруженности конкретных государственных менеджеров, которые имели возможность обрабатывать только прямые приказы единственного руководителя.

Современные вызовы развития региональной экономики прямо связаны с необходимостью дать регионам больше самостоятельности, поскольку тех самых федеральных денег, за которые им полагалось конкурировать, чтобы развиваться, не стало. Пакт о конкурентном федерализме пал, и регионам нужно искать другие, не федеральные источники развития. А для этого нужно больше полномочий.

Миссия
Сделать региональный и муниципальный уровень принятия решений и в госсекторе, и в бизнесе, пространством реальной творческой работы по развитию страны, резко повысить статус провинции, значительно децентрализовать государственную и корпоративную систему принятия решений.

Причем децентрализация системы корпоративного управления последует строго за децентрализацией государственной: региональные заводы перестанут быть простыми цехами холдингов, сидящими на зарплате, в тот момент, когда на региональном уровне будет формироваться стоимость и осуществляться творческая экономическая жизнь.

Цели
- Провести новую публичную реформу системы полномочий органов государственной и муниципальной власти, наделив муниципальный и региональный уровни власти полномочиями и деньгами, достаточными в целом для обеспечения самостоятельного развития. Целевой результат – расчетный рост числа регионов-доноров федерального бюджета с нынешних 10 до 35-40 регионов;

- Провести связанную с реализацией первой цели реформу межбюджетных отношений с целевым распределением средств консолидированного бюджета в пропорции: 40% Федерация, 30% регионы, 30% муниципалитеты (сейчас 65% на 25% и на 10% в среднем случае);

- При этом все-таки запустить централизованный федеральный инвестиционный проект модернизации крупных российских городов, начав с обеспечения всех «миллионников» стратегиями и генпланами, сделанными с привлечением международных консорциумов стратегических консультантов и планировщиков, далее профинансировав за федеральный счет необходимое развитие инфраструктуры. Эта мера связана с тем, что негативное состояние нашего городского пространства стало вопиющим фактором национальной неконкурентоспособности (особенно в контексте необходимости думать о модернизации страны), и здесь важна скорость;

- Вернуть выборность губернаторов, потому что почти все назначенные или заметно хуже, или не лучше ранее выбранных;

- Ликвидировать федеральные округа как затею, которая стала не ясна на второй день после реализации даже ее авторам; пенсионеров отправить на пенсию, дееспособных на общественные работы, алкоголиков вылечить.

Задачи
- По первым двум задачам – организовать в регионах широкое экспертное обсуждение тех полномочий и ресурсов, которые необходимы для обеспечения развития, сопроводив дискуссию функционированием открытого портала; далее в развитие дискуссии создать концепцию и проекты необходимых законодательных изменений;

- Касательно городов-«миллионников» объявить 2011-2012 годы периодом международного стратегирования и проектирования российского городского пространства за счет федерального правительства, бюджет на год до $50 млн. России стать полигоном для применения глобальных инноваций в городском планировании, далее инвестиционная стадия;

- По полпредам и губернаторам – просто издать такой Указ Президента и перестать смешить людей.

Ключевые мероприятия
Ключевое мероприятие одно – Президент и Премьер почему-то должны об этом договориться.

Риски
Рисков практически нет, потому что все они реализуются именно сейчас – когда Федерация как владелец чрезвычайно избыточного административного и финансового ресурса в лучшем случае сидит на этом нем как собака на сене, а в худшем проводит совещания и принимает в отношении регионов решения, качество которых продолжает деградировать, хотя дальше уже вроде и некуда.